Μνημόνια και Δημόσια Διοίκηση

Η Δημόσια Διοίκηση παραμένει βαθιά προβληματική

Τα μνημονιακά μέτρα δεν λύνουν τα προβλήματα της Δημόσιας Διοίκησης

Οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτικές αλλαγές των τελευταίων δεκαετιών έχουν επιφέρει ριζικές αλλοιώσεις στο πλαίσιο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης και έχουν θέσει στο επίκεντρο της συζήτησης την αποτελεσματικότητα και τη δυνατότητα επιβίωσης της στο νέο περιβάλλον.

Η σφοδρότητα και το εύρος των μέτρων που λαμβάνονται από τον Απρίλιο του 2010 περιλαμβάνουν την επίθεση στην μισθωτή εργασία με δηλωμένους στόχους την σταθεροποίηση μέσω περικοπών και την άνοδο της ανταγωνιστικότητας μέσα από τη μείωση μισθιακού κόστους, την ταχεία απορρύθμιση των συλλογικών συμβάσεων εργασίας, και την πρωτοφανή φιλελευθεροποίηση. Τα μέτρα συνοδεύονται από μια σειρά διοικητικών μεταρρυθμίσεων στο τοπικό και περιφερειακό επίπεδο με σκοπό συγχωνεύσεις, απολύσεις, αλλαγές προς όφελος της «επιχειρηματικότητας» και του «ανοίγματος» της οικονομίας. Όλα αυτά τα βήματα πολύ δύσκολα θα μπορούσαν να έχουν εφαρμοστεί δίχως την υπογραφή του Μνημονίου και την εμπλοκή της ΕΚΤ και του ΔΝΤ.

Αυτό δεν σημαίνει ότι οι μεταρρυθμίσεις αυτές επιβλήθηκαν εκ των άνω σε ένα «αδύναμο» έθνος-κράτος, έρμαιο ακαθόριστων παγκόσμιων αγορών και κερδοσκοπικής σπέκουλας. Αντίθετα, οι αποφάσεις και τα μέτρα έδειξαν ότι το κράτος δρομολόγησε εν όψει της οικονομικής κρίσης την εμπλοκή των οργανισμών αυτών, προκειμένου να στερεώσει μεταρρυθμίσεις που στον έναν ή στον άλλο βαθμό ήδη επιδιώκονταν και επιτάσσονταν από το νεοφιλελεύθερο προσανατολισμό του.

Πιο συγκεκριμένα, οι προτεραιότητες επιχειρηματικών ομάδων και αστικών στρωμάτων που είχαν ήδη απαγκιστρωθεί από τις δημόσιες παροχές, επειδή είχαν τα μέσα να στραφούν, για παράδειγμα, στην ιδιωτική αγορά υπηρεσιών, μετατράπηκαν σε πολιτικά ζητούμενα. Αντίθετα, κατώτερα ταξικά στρώματα που είχαν ανάγκη από τις υπηρεσίες του κράτους πρόνοιας και επωφελούνταν από το δημόσιο χαρακτήρα των οργανισμών και της διοίκησης όχι μόνο πιέστηκαν και πιέζονται αφόρητα, αλλά ενοχοποιήθηκαν από τη συγκυρία αυτή (για τα δημόσια ελλείμματα, το χρέος, την κακοδιαχείριση του δημοσίου κ.α.). Παρουσιάστηκαν ως υπεύθυνα για τα προβλήματά τους και για την ιδιωτική τους διαχείριση.

Η αναδιάρθρωσή της Δημόσιας Διοίκησης, ώστε να θεμελιωθεί η «χρηστή διακυβέρνηση» και να επιτευχθεί ο σεβασμός στο Κράτος Δικαίου, η αντικειμενικότητα στην εκτέλεση του διοικητικού έργου, η ταύτιση της δημόσιας υπηρεσίας με το δημόσιο συμφέρον, απαιτούν πολιτική αλλαγή εκ βάθρων που δυστυχώς δεν έφερε ούτε η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ, παρά τις υποσχέσεις της. Αντίθετα προσηλώθηκε στις επιταγές της μνημονιακής πολιτικής.

Η γενικευμένη κρίση του ελληνικού διοικητικού συστήματος διαπιστώνεται από τη δυσαρέσκεια που συνοδεύει τις γραφειοκρατικού τύπου δημόσιες υπηρεσίες. Ο δύσμορφος σχεδιασμός της οργανωτικής δομής, ο γιγαντισμός, ο νομικισμός και η τυπολατρία, η ακαταλληλότητα πολλών δημοσίων υπαλλήλων και ταυτόχρονα η αδυναμία ανάπτυξης των ανθρώπινων πόρων που υπάρχουν λόγω έλλειψης συντονισμού και αντικειμενικού συστήματος αξιολόγησης, καθώς και η έντονη διείσδυση της πολιτικής ηγεσίας στο διοικητικό έργο (πελατειακές σχέσεις) θέτουν υπό αμφισβήτηση τόσο τη νομιμοποίηση όσο και την ποιότητα και αποτελεσματικότητα του κρατικού μηχανισμού εν γένει.

Τα προβλήματα αυτά παραμένουν και μάλλον επιτείνονται μέσα στο μνημονιακό πλαίσιο, όπως θα δούμε παρακάτω.

Το πολυδαίδαλο και ασταθές νομοθετικό πλαίσιο της Δημόσιας Διοίκησης

Σειρά μεταρρυθμιστικών προσπαθειών και παρεμβάσεων που έγιναν τα τελευταία χρόνια για να αντιμετωπιστούν οι αδυναμίες και αστοχίες του συστήματος της Δημόσιας Διοίκησης, παρουσίασαν χαμηλή αποτελεσματικότητα καθώς δεν υπήρχε η πολιτική βούληση να αντιμετωπιστούν τα δύο κυρίαρχα χαρακτηριστικά της διοικητικής ανεπάρκειας, δηλαδή:

Η ελλιπής αποστασιοποίηση της διοίκησης και της κρατικής γραφειοκρατίας, υπεύθυνης για την εκτέλεση και εφαρμογή των νόμων, από την πολιτική - κομματική ταυτότητα. Παράλληλα υπάρχει άρνηση αποσύνδεσης της στρατηγικής ελέγχου της διοίκησης από τη διαμεσολάβησή της, και εντέλει αποδοχή εφαρμογής ενός κομματικοποιημένου μοντέλου διακυβέρνησης.

Η ανεπάρκεια εσωτερικής ανάπτυξης του συστήματος Δημόσιας Διοίκησης σε επίπεδο οργάνωσης, διαδικασιών και ανθρώπινου δυναμικού με αξιολόγηση, αξιοκρατία και διαφάνεια λογοδοσίας.

Οι προσπάθειες αναδιάρθρωσης συνεχίζουν να περιορίζονται σε αποσπασματικές παρεμβάσεις στο θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας των υπηρεσιών και όχι στην ουσιαστική υπηρεσιακή λειτουργία.

Συγκεκριμένα, το 2006 η Εγκύκλιος του Πρωθυπουργού Υ190 (2006), «Νομοθετική πολιτική και αξιολόγηση ποιότητας και αποτελεσματικότητας νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων», εισήγαγε ένα εργαλείο που επιχειρούσε να συνδέσει την αρχή της Καλής Νομοθέτησης, με την ανάπτυξη της οικονομίας και την ανταγωνιστικότητα.

Ωστόσο δεν εφαρμόστηκε καθώς αποδείχθηκε η «αδυναμία» των υπουργών να αντιληφθούν την αναγκαιότητα της αλλαγής στο τρόπο λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης. Η εγκύκλιος τους έδινε τη δυνατότητα να αναπέμψουν Σχέδια Νόμου όταν δεν τηρούσαν τις αρχές και τις διαδικασίες της Καλής Νομοθέτησης.

Η επόμενη παρέμβαση έγινε το 2010, με την τροποποίηση από την τότε Κυβέρνηση του Κανονισμού της Βουλής. Σύμφωνα με την παράγραφο 3 του άρθρου 85, τα νομοσχέδια και οι προτάσεις νόμων θα συνοδεύονται υποχρεωτικώς από αιτιολογική έκθεση, τα νομοσχέδια θα συνοδεύονται, επίσης υποχρεωτικά, από έκθεση αξιολόγησης των συνεπειών της ρύθμισης και από έκθεση επί της δημόσιας διαβούλευσης που έχει προηγηθεί της κατάθεσής τους. Δημιουργήθηκε ο ιστοτόπος Opengov.gr για να υπάρχει ψηφιακή διαβούλευση. Μέσα όμως στο ίδιο άρθρο προβλέπεται ότι οι εν λόγω εκθέσεις δεν απαιτούνται εάν το νομοσχέδιο έχει το χαρακτήρα του κατεπείγοντος (απαιτείται μόνο συνοπτική έκθεση αξιολόγησης). Η καταχρηστική παραγωγή τέτοιων νομοσχεδίων από όλες τις κυβερνήσεις, με αντάξιο εκπρόσωπο και την σημερινή, αναιρεί τη σπουδαιότητα του νομοθετήματος και κάθε άλλο παρά προάγει τις αρχές της Καλής Νομοθέτησης.

Από τη σκοπιά μάλιστα της Δημόσιας Διοίκησης, το νομοθέτημα μάλλον προήγαγε τη γραφειοκρατία καθώς τα πρόσθετα κείμενα δεν ταν παρά μια άσκηση στην αντιγραφή των αιτιολογικών εκθέσεων και των εκθέσεων του ΓΛΚ.

Το 2012, ως απόρροια των υποχρεώσεων των Μνημονίων, ψηφίστηκε ο Νόμος 4048 που είχε σαν στόχο τη βελτίωση των κανόνων παραγωγής του νομοθετικού έργου ώστε να αντιμετωπιστεί η πολυνομία και να μειωθούν τα διοικητικά βάρη. Η εφαρμογή του νόμου είναι μέχρι και σήμερα ελλιπής. Το Γραφείο Νομοθετικής Πρωτοβουλίας και Γενικής Γραμματείας Συντονισμού του Κυβερνητικού Έργου, που προβλέπονταν, δεν λειτούργησε ποτέ ενώ οι Γενικές Γραμματείες των Κυβερνήσεων μέχρι σήμερα, δεν επόπτευσαν την υλοποίηση του νόμου.

Τη διετία 2012-2014, στα πλαίσια των δεσμεύσεων του Μνημονίου, προέκυψε η συνεργασία των Ελληνικών Κυβερνήσεων με τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης, ΟΟΣΑ. Με την ψήφιση των Ν. 4250/2014 και 4281/2014 «Μέτρα στήριξης και ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας υπήρχε προσδοκία για μείωση κατά 25% των διοικητικών βαρών σε 13 τομείς πολιτικής.

Τα τελικά αποτελέσματα που περιλαμβάνονται στην τελική έκθεση του ΟΟΣΑ για το 2014, αναφέρουν ότι τα συνολικά διοικητικά βάρη φτάνουν σε 3,28 δις ευρώ από σύνολο διοικητικού κόστους 4,08 δις ευρώ ετησίως. Το κόστος της γραφειοκρατίας στην Ελλάδα εκτιμάται ότι ανέρχεται στο 6,8% του ΑΕΠ, δηλαδή περίπου 14 δις ευρώ.

Μολονότι τα μέτρα αυτά επικεντρώθηκαν στη μείωση της γραφειοκρατίας, δεν κατάφεραν να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα του αυξημένου ρυθμιστικού όγκου. Επιβλήθηκαν αντιφατικές ή και εντελώς αντικρουόμενες ρυθμίσεις νόμων για το ίδιο ζήτημα. Εκδόθηκαν υπουργικές εγκύκλιοι που αναιρούσαν το περιεχόμενο νόμων.

Η σημερινή κυβέρνηση, επιδίδεται επάξια στην πιστή αντιγραφή των πολιτικών των προηγούμενων κυβερνήσεων. Πρόσφατο παράδειγμα, η ψήφιση από τη Βουλή του Νέου Θεσμικού Πλαισίου Δημοσίων Συμβάσεων (Ν.4412/2016/ΦΕΚ.Α''147/8-8-2016) με ισχύ από 8 Αυγούστου 2016. Επιμέρους σημαντικά ζητήματα που διέπουν την διενέργεια διαγωνισμών στα διάφορα στάδια τους, πρόκειται να ρυθμιστούν με ερμηνευτικές διατάξεις, κοινές υπουργικές αποφάσεις, προεδρικά διατάγματα που αναμένονται ακόμη να εκδοθούν. Όλα αυτά που αποτελούν τροχοπέδη για την εφαρμογή του, επηρεάζουν τόσο την αποτελεσματικότητα του Δημοσίου τομέα όσο και την ανάπτυξη της ελληνικής οικονομίας, για την οποία τόσο κόπτεται η σημερινή κυβέρνηση.

Νομοθετικός οργασμός

Σε έρευνα που πραγματοποιήθηκε από τον Οργανισμό Έρευνας και Ανάλυσης Διανέοσις (Πολυνομία, Κακονομία και Γραφειοκρατία στην Ελλάδα – Μάιος 2016) καταγράφηκε το περιεχόμενο και ο αριθμός των τευχών Α’ και Β’ της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως (ΦΕΚ) για την περίοδο από το 2001 μέχρι το 2015. Η καταγραφή αυτή σε έκταση και σε περιεχόμενο καταδεικνύει το μέγεθος του προβλήματος.

Το σύνολο των Τευχών ΦΕΚ Α’ για την τελευταία δεκαπενταετία είναι 4.168. Αναλυτικά έχουν ψηφιστεί 1.478 νόμοι με 22.800 άρθρα και έχουν περάσει και 3.452 Προεδρικά Διατάγματα. Τα ΦΕΚ που τους περιέχουν καταλαμβάνουν σχεδόν 60.000 σελίδες. Τα χρόνια της κρίσης έχει εκτοξευθεί ο αριθμός των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (67 μετά το 2010, μόλις 13 πριν), καθώς και των πολυνομοσχεδίων.

 

Πλέον, ένα στα πέντε νομοσχέδια, ακόμα και κυρώσεις διεθνών συμφωνιών, περιέχουν μέσα τους και άσχετες τροπολογίες που αφορούν άλλα θέματα -κάτι που απαγορεύεται από το Σύνταγμα.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα στον ν.4093/2012, του επονομαζόμενου "Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής", το οποίο ψηφίστηκε στις 9 Νοεμβρίου του 2012. Την ίδια ημέρα, στο ίδιο ΦΕΚ δημοσιεύτηκε και μια Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου που τροποποιούσε διατάξεις του συγκεκριμένου νόμου, επαναφέροντας διατυπώσεις του νομοσχεδίου όπως ήταν πριν τις αλλάξει το νομοθετικό σώμα.

 

Οι επιμέρους υποτομείς Δημόσιας διοίκησης, όπως ο φορολογικός και ασφαλιστικός τομέας ή ο τομέας Απονομής Δικαιοσύνης, λειτουργούν στα πλαίσια ενός παρόμοιου νομοτεχνικού μηχανισμού.

Σύμφωνα με στοιχεία από την Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων μόνο τα τελευταία 15 χρόνια έχουν περάσει 36 φορολογικά νομοσχέδια στη χώρα μας, τα οποία περιείχαν 714 εξουσιοδοτήσεις, αλλά επιπλέον έχουν περάσει 108 μεταβατικές διατάξεις, και άλλες 238 ρυθμίσεις για φορολογικά θέματα διάσπαρτες σε άλλα, άσχετα νομοσχέδια. Για να εξηγήσουν όλα αυτά, κάθε χρόνο εκδίδονται περίπου 200 υπουργικές εγκύκλιοι.Το 2014 πέρασαν 64 άρθρα σε άσχετα νομοσχέδια που ρύθμιζαν, άλλαζαν ή διόρθωναν τα περιεχόμενα του φορολογικού νόμου που ψηφίστηκε το 2013.

Μέσα στο 2015 ψηφίστηκαν συνολικά 37 νόμοι, 88 Προεδρικά Διατάγματα και 15 Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου. Από όλα αυτά τα νομοθετήματα τα 51 περιείχαν διατάξεις φορολογικών, εργατικών, ασφαλιστικών και αναπτυξιακών διατάξεων. Την ψήφιση των νόμων ακολούθησε η έκδοση 1983 εγκυκλίων/αποφάσεων/ατομικών λύσεων. Οι περισσότεροι από τους ανωτέρω νόμους και πράξεις νομοθετικού περιεχομένου τροποποίησαν διατάξεις υφιστάμενων και σημαντικών νομοθετημάτων. Οι νόμοι που υπέστησαν τις περισσότερες και σημαντικότερες τροποποιήσεις ήταν αναλυτικά, Ν. 4172/2013 (ΚΦΕ) – 10 τροπ., Ν. 4174/2010 (ΚΦΔ)-10 τροπ., Ν.2859/2000 (ΦΠΑ) – 10 τροπ., Ν. 4321/2015 (ρύθμιση έως 100 δόσεις) – 15τροπ.

Η επιδείνωση της κατάστασης στα πλαίσια λειτουργίας εντός ΟΝΕ και μνημονιακών δεσμεύσεων

Για την ΕΕ και σύμφωνα με τον κύριο στόχο της στρατηγικής της Λισσαβόνας, η μείωση της γραφειοκρατίας είναι παράγοντας βελτίωσης της διεθνούς ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων στην παγκοσμιοποιημένη οικονομία. Σε πρόσφατη έκθεση της ΕΕ για τη γραφειοκρατία, η Ελλάδα καταλαμβάνει την 1η θέση κατάταξης μεταξύ των 28 κρατών-μελών ενώ αναφέρεται ως ο κυριότερος παράγοντας που καθιστά δυσμενές το επιχειρηματικό περιβάλλον στην Ελλάδα και αποτρέπει τις νέες επενδύσεις και την ανάπτυξη.

Η ψήφιση απ’ όλες τις ελληνικές κυβερνήσεις των τριών Μνημονίων εν όψει της «έκτακτης ανάγκης» της ελληνικής οικονομικής κρίσης και η ανάδυση νέων μοντέλων δημόσιας διοίκησης, α) του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ β) της «επιχειρηματικής διακυβέρνησης», γ) της «καλής διακυβέρνησης/καλών πρακτικών») και δ) της προτυποποίησης των δημόσιων υπηρεσιών μέσω οργανισμών όπως ο ISO («ISO-διακυβέρνηση»), δεν είχαν τα αποτελέσματα που αναμένονταν για τον επιχειρηματικό κόσμο.

Αναγνωρίζεται επιδείνωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος το τελευταίο δωδεκάμηνο. Έχει ενδιαφέρον να μελετήσουμε τα αποτελέσματα της 4ης Πανελλαδικής έρευνας, με τη συμμετοχή ελληνικών επιχειρήσεων, η οποία εστιάζει στην Άποψη των Επιχειρήσεων για τα Εμπόδια στην Επιχειρηματικότητα και για την Ποιότητα των Δημοσίων Υπηρεσιών στη χώρα μας, που πραγματοποιήθηκε από το Παρατηρητήριο Επιχειρηματικού Περιβάλλοντος που ιδρύθηκε από τον ΣΕΒ και λειτουργεί υπό την αιγίδα του, διατηρώντας τον σκεπτικισμό και τις επιφυλάξεις μας για τον φορέα.

Ο Δείκτης Ευκολίας Επιχειρηματικής Δράσης στο έτος 2015 μειώθηκε από 56% το 2014 σε 49%, κατά 7 ποσοστιαίες μονάδες.

Βαθμός Ευκολίας Επιχειρηματικής Δράσης (2015)

Κρίσιμα προβλήματα για το σύνολο των μικρών και μεγάλων επιχειρήσεων αναδείχθηκαν η Φορολογία και οι Εισφορές, η Ταχύτητα Απονομής Δικαιοσύνης, τα Αναπτυξιακά Κίνητρα, η Εγκατάσταση – Αδειοδότηση των επιχειρήσεων και δραστηριοτήτων, η πρόσβαση σε χρηματοδότηση και οι Δημόσιες Συμβάσεις.

Βαθμός Δυσκολίας ανά περιοχή επιχειρηματικής δραστηριότητας 2015 και 2014

Ταυτόχρονα, σύμφωνα με την έρευνα της Παγκόσμιας Επετηρίδας Ανταγωνιστικότητας (World Competitiveness Yearbook – WCY) που εκδίδει κάθε χρόνο το Βusiness School της Λωζάννης, η Ελλάδα, για το 2015, κατέγραψε σημαντική υποχώρηση στη διεθνή κατάταξη ανταγωνιστικότητας και πλέον βρίσκεται στην 56η θέση μεταξύ 61 χωρών, από την 50η θέση την οποία είχε καταλάβει κατά το προηγούμενο έτος.

Συγκεκριμένα, η κατάταξη της Ελλάδας, παγκοσμίως και μεταξύ των χωρών – κρατών της Ευρώπης, στις επιμέρους κατηγορίες δεικτών που επηρεάζουν την ανταγωνιστικότητα της, το 2015 σε σχέση με το 2014 είναι η ακόλουθη:

Στην κατηγορία των δεικτών της «Οικονομικής Αποδοτικότητας», η χώρα μας διατηρεί την πεντηκοστή όγδοη θέση (58η), διατηρώντας την ίδια θέση όπως και την προηγούμενη χρονιά,
Στην κατηγορία των δεικτών της «Κυβερνητικής Αποτελεσματικότητας», υποχωρεί κατά δύο (2) θέσεις, καταλαμβάνοντας την 59η θέση, σημειώνοντας την τρίτη χειρότερη επίδοση μεταξύ των 61 χωρών που συμμετέχουν στην έρευνα.

Στην κατηγορία των δεικτών της «Επιχειρηματικής Αποτελεσματικότητας», καταγράφεται σημαντική υποχώρηση. Συγκεκριμένα, η Ελλάδα κατατάσσεται 57η από την 43η θέση που κατείχε, σημειώνοντας υποχώρηση κατά δεκατέσσερις (14) θέσεις, και, τέλος,

Στην κατηγορία των «Υποδομών» σημειώνεται επίσης επιδείνωση κατά τρεις θέσεις: συγκεκριμένα από την 35η θέση του 2014, για το 2015 κατατάσσεται στην 38η θέση, οπισθοδρομώντας και επιστρέφοντας περίπου στη θέση που είχε το 2013.

Η εξάλειψη τέτοιων δυσμενών στοιχείων, θα αποτελεί σύμφωνα με την άποψη των εγχώριων και ξένων «μεταρρυθμιστών» τη βασική μέθοδο για να ξανακερδηθεί η «εμπιστοσύνη των αγορών».

Η αποδοχή από την κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ της «εκσυγχρονιστικής» και ευρωπαϊκής αντίληψης της πολιτικής και της Δημόσιας διοίκησης, ως επιχειρησιακή διεξαγωγή και ως «πρότζεκτ», η οποία επιδιώκει την οργάνωση της με κριτήρια επιχείρησης/αγοράς, προσανατολισμένη στην αποτελεσματικότητα ενός μη-παρεμβατικού κράτους, συνιστά τους νέους ιδεολογικούς άξονες του (νεοφιλελεύθερου) κράτους και αποτελεί τη θεωρητική δικαιολόγηση της απορρύθμισης του κράτους πρόνοιας.

Η εικόνα που προκύπτει είναι αυτή της μετάλλαξης μιας «αριστερής» κυβέρνησης που υποτάχθηκε στις μνημονιακές επιταγές της Ευρωπαϊκής διακυβέρνησης, έχασε οποιαδήποτε διάθεση ριζοσπαστικής πολιτικής συμπεριφοράς και χρησιμοποιεί, πιστή στα βήματα των προκατόχων της, τον κρατικό μηχανισμό και τη Δημόσια Διοίκηση, προκειμένου να εδραιώσει τη θέση της. Τα αποτελέσματα για το μέλλον της Δημόσιας Διοίκησης διαφαίνονται και πάλι αρνητικά.

Γράφει η Ζωή Χασιούρα

Πηγή